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為文物工作筑起法治保障——黨的十八大以來地方文物立法綜述

2017年09月01日 中國文物信息網

  黨的十八大以來,地方各級人大、各級政府高度重視文物立法工作,在《中華人民共和國文物保護法》等法律框架下,結合本地區實際制修訂了100余部地方性法規和政府規章,進一步豐富和完善了我國文物保護法律制度體系。

  地方文物保護綜合性立法取得新進展

  河北、黑龍江、上海、江西、河南、廣西、貴州、陜西等省區市對省級文物保護地方法規進行了制修訂,其中,《上海市文物保護條例》頒布實施,《廣西壯族自治區文物保護條例》全面修訂實施。《上海市文物保護條例》提出建立不可移動文物定期評估制度,經評估不可移動文物保護價值發生明顯改變的,可以依法予以升級、降級或者撤銷,明確規定了市級、區縣級文物保護單位和文物保護點降級和撤銷的程序,在全國首次建立了不可移動文物退出機制;該條例吸收了多年來文物部門的實踐探索經驗,對文物利用作出了較為明確的規定。河北唐山、山西太原、吉林長春、江蘇鎮江、山東濰坊、廣東廣州、西藏日喀則等地制修訂了文物保護地方法規或政府規章。遼寧大連、河南洛陽針對不可移動文物保護制定了地方性法規或政府規章。地方性法規和政府規章與《文物保護法》、《文物保護法實施條例》等法律法規共同構成了中國特色文物保護法律制度體系。

  世界文化遺產立法進程明顯加快

  
  我國現有世界遺產52處,居世界第二,其中世界文化遺產36處,世界文化和自然雙遺產4處。隨著世界遺產組織對文化遺產保護和申遺準備工作要求更加嚴格,國內各地更加重視世界文化遺產立法工作。2012年以來,針對單項世界文化遺產保護進行立法的有:內蒙古元上都遺址、土司遺址(湖北唐崖土司遺址、湖南老司城遺址、貴州海龍屯遺址)、廣西左江花山巖畫文化景觀、重慶大足石刻、云南紅河哈尼梯田文化景觀、西藏布達拉宮,其中元上都遺址、土司遺址、哈尼梯田、花山巖畫都是新近列入《世界遺產名錄》。據統計,目前已經有一半以上的世界文化遺產有了專項立法保護。2012年,文化部頒布實施《大運河遺產保護管理辦法》,對于加強大運河遺產保護發揮了重要作用。山東、杭州、寧波、洛陽等地相應出臺了本行政區域內大運河遺產保護地方法規或政府規章。列入《中國世界文化遺產預備名單》的文化遺產立法工作也在穩步推進,赤峰紅山文化遺址、南京城墻、襄陽古城墻、黃石工業遺產、桂林靈渠、重慶白鶴梁題刻、普洱景邁山古茶園等文化遺產都已制定了專項地方法規,山西應縣木塔立法工作正在積極推進。2014年以來,長城保護再次引發社會高度關注,河北省人民政府出臺了《河北省長城保護辦法》,這是繼《天津市黃崖關長城保護管理規定》(1993年)、《北京市長城保護管理辦法》(2003年)之后又一個出臺長城保護政府規章的省份。

  “一帶一路”沿線文化遺產保護立法漸成規模

  
  在陸上絲綢之路方面,2014年,“絲綢之路:長安—天山廊道的路網”跨國項目列入《世界遺產名錄》,中國境內有22個遺產點在列。西安市人民政府針對大明宮遺址、大雁塔、小雁塔、興教寺塔保護集中制定了管理辦法,甘肅省人大頒布實施《甘肅炳靈寺石窟保護條例》,新疆維吾爾自治區人大頒布實施《新疆吉木薩爾北庭故城遺址保護條例》。在海上絲綢之路方面,“古泉州(刺桐)史跡遺址”正在申報世界文化遺產,福建省人民政府、泉州市人大分別出臺了《福建省“古泉州(刺桐)史跡遺址”文化遺產保護管理辦法》、《泉州市海上絲綢之路史跡保護條例》;南京、寧波、廣州、江門等地針對本轄區內的海上絲綢之路遺產進行了立法保護。

  大遺址保護立法越來越受重視

  
  近年來,我國大遺址保護取得長足進步,在國家層面主要采取制定五年規劃的方式進行規范指導,各地在大遺址保護方面加強立法探索。成都市人民政府制定了《成都市大遺址保護管理辦法》,這是全國首部大遺址保護地方綜合性管理辦法。《安徽省凌家灘遺址保護條例》《鄭州市鄭韓故城遺址保護條例》《長沙市炭河里遺址保護條例》《重慶市釣魚城遺址保護辦法》《青海省民和回族土族自治縣喇家遺址保護管理條例》《陜西省石峁遺址保護條例》等地方性法規和政府規章陸續出臺,其中《陜西省石峁遺址保護條例》得到陜西省委、省政府主要負責同志高度重視,對于加強相應大遺址的保護具有重要意義,將推動大遺址保護更好地融入地方經濟社會發展。

  歷史文化名城名鎮名村和歷史文化街區保護立法明顯加強

  
  浙江、安徽、云南新出臺了省級歷史文化名城名鎮名村保護條例或管理辦法。哈爾濱、常州、揚州、寧波、福州、商丘、廣州、惠州、中山、會理、廣南、拉薩等歷史文化名城出臺了地方性法規或政府規章,加上2012年前立法的40多座名城,全國已經有近半數的國家歷史文化名城進行了專門立法保護。山東省人大、安徽黃山市人大分別針對臺兒莊古城、徽州古城保護制定了地方性法規。隨著保護理念的日益更新和實踐的深入探索,針對歷史文化街區和歷史建筑保護的立法日漸增多。福州、南寧、梧州專門針對城市中的歷史街區進行立法,黑龍江、青島、成都專門針對歷史建筑保護進行立法,廈門針對城市歷史風貌進行整體立法保護,長春、杭州、武漢、荊州、佛山、紅河將歷史文化街區和歷史建筑有機統一進行立法。雖然古鎮、古村落保護專門立法尚處于起步階段,但也有一些地方性法規相繼出臺,比如《蘇州市古村落保護條例》《信陽市傳統村落保護條例》《咸寧市古民居保護條例》《石柱土家族自治縣西沱國家歷史文化名鎮保護條例》等。

  一些地方開創性地出臺了體現本地區文物資源鮮明特色的地方法規

  
  北京市人民政府在公布一批地下文物埋藏區的基礎上出臺了《北京市地下文物保護管理辦法》,增強了法規的針對性、操作性和實效性,對于加強城鎮化建設中的歷史文化名城保護具有重要意義。山西省人民政府立足于地上文物資源豐富、文物安全形勢嚴峻的背景,出臺了《山西省文物建筑構件保護辦法》,對于遏制文物被盜產生了重要作用。重慶市人民政府在紀念抗日戰爭勝利70周年之機,出臺《重慶市抗日戰爭遺址保護利用辦法》,成為全國第一個對抗戰遺址保護利用進行專門立法的省份。福建三明、貴州貴陽人民政府分別出臺紅色文化遺址保護管理辦法,《龍巖市紅色文化遺產保護條例》已經提交龍巖市人大審議,廣西百色出臺《百色市百色起義文物保護條例》。河南安陽出臺《安陽市林州紅旗渠保護條例》,對見證社會主義建設中革命群眾戰天斗地大無畏精神的紅旗渠進行立法保護。廣西桂林出臺《桂林市石刻保護條例》,加強當地特色文物資源保護。陜西省人民政府積極回應由群眾上交文物引發的輿論反響,在全國率先出臺《陜西省群眾保護文物獎勵辦法》,做出了良好示范。

  2015年,全國人大對《立法法》進行了修改,賦予設區的市在城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面制定地方性法規的權力。截至2016年底,新賦予273個設區的市、自治州、不設區的地級市地方立法權,這對于加強文物保護地方性立法必將發揮積極作用。在現行立法工作體制和文物保護現實情況下,通過鼓勵地方結合文物資源特色開展立法保護實踐,應當是今后完善我國文物保護法律制度體系的趨勢。地方文物立法在以下幾個方面大有可為:一是圍繞國家重大發展戰略,加強世界文化遺產、大遺址、革命文物保護等立法;二是按照國務院行政審批制度改革和“放管服”要求,進一步優化行政審批事項,進一步健全完善事中事后監管方面立法;三是順應城鎮化發展的新形勢,加強城市文化遺產、傳統村落保護立法;四是制定精準到位、切實管用的地方性法規,切實保護好本行政區域內的特色文物資源;五是著眼于讓文物活起來,制定鼓勵社會力量參與文物保護、促進文物資源合理利用等方面的法規規章。(法  宣)

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